Edi-- Politicas publicas

Las políticas públicas son la disciplina de la ciencia política que tiene por estudio la acción de las autoridades públicas en el seno de la sociedad, aunque en su diseño e implementación técnica confluyen otras disciplinas como el derecho, la economía, la sociología e incluso la ingeniería y psicología. La pregunta central de las políticas públicas es: ¿qué producen quienes nos gobiernan, para lograr qué resultados, a través de qué medios?
En un estado de derecho, las políticas públicas deben ser la traducción de las leyes de una determinada materia (regulación, educación, desarrollo social, salud, seguridad pública, infraestructura, comunicaciones, energía, agricultura, etc.). Éstas deben buscar el logro de los objetivos planteados en el documento de política pública.
Las principales áreas de análisis de las políticas públicas son:

• El desarrollo social
• La economía, la infraestructura carretera la y expansión de las vías generales de comunicación, de las telecomunicaciones, del desarrollo social, de la salud y de la seguridad pública, entre otras.
• Los planes de desarrollos anuales, quinquenales, etc.
• Los presupuestos anuales de los estados y las administraciones autonómicas y municipales
• La administración pública o sistema burocrático y sus planificaciones
• Los tratados internacionales y las declaraciones de principios de los estados individuales o unidos en agrupaciones regionales: Naciones Unidas, América Latina, Unión Europea, etc., con énfasis en la cohesión social y la gobernabilidad para desarrollos integrales o totales. 

Políticas Públicas en Salud
Una política de salud  señala las acciones para resolver los problemas sociales y debería apoyarse, como estrategia, en la articulación entre los distintos actores que conforman el sistema, entre ellos la Universidad como productora de docencia, conocimiento e investigación.
En este marco la Plataforma de Información para Políticas Públicas, se plantea como una alternativa de  vinculación interinstitucional generando una sinergia en la construcción de conocimiento, fortaleciendo la investigación sanitaria con el sistema de salud y a la vez acercando propuestas colaborativas y mancomunadas que fortalezcan a ambos sectores. Es decir pasar del diagnostico a la acción  y del trabajo individual a la construcción colectiva fundamentada en visiones estratégicas de amplio espectro.
Pensar en red para desarrollar la investigación en políticas públicas de salud, es habilitar a sus miembros en el despliegue de hechos reales que permiten la construcción de nuevos escenarios de participación.
Un mensaje clave de la VI Conferencia Internacional sobre Promoción de la Salud en Tailandia, en agosto 2005, aporta como lema: “Mayor participación en los esfuerzos para mejorar la salud mundial”.
"La premisa fundamental es que para alcanzar la salud para todos, una gama amplia de actores deben comprometerse con la promoción de la salud".
Así mismo exhorta a "todos los interesados directos a trabajar juntos en una alianza para cumplir con los compromisos y llevar a cabo sus estrategias. Estipula que sus iniciativas deben concentrarse en cuatro objetivos clave:

• Garantizar que la promoción de la salud sea esencial en el programa mundial para el desarrollo.
• Hacer que la promoción de la salud sea una responsabilidad primordial de los gobiernos.
• Incluir la promoción de la salud como una buena práctica corporativa.
• Fomentar la promoción de la salud como objetivo fundamental de las actividades de la comunidad y la sociedad civil”.

El Sector Público debe esforzarse por la conformación de grupos interdisciplinarios capaces de mediar en la construcción de las políticas públicas.









Problemas político-institucionales que obstaculizan mejores políticas públicas en la Argentina de hoy
Reforma Política y Políticas Públicas: Tensiones de la estructura gubernamental argentina que obstaculizan mejores políticas públicas
El objeto de este  apartado es identificar elementos de la novedosa estabilidad democrática argentina, que debilitan la capacidad de diseño e implementación de políticas públicas. La discusión apunta a llamar la atención sobre diversos aspectos de las reformas políticas y del Estado a los que no parece asignarse el grado de relevancia que merecen.
El punto de partida de este análisis es el reconocimiento de que uno de los grandes cambios que observamos en la última década y media, es el surgimiento de una estabilidad democrática inédita en la Argentina, cuya fortaleza es excepcional en la región. Desde este punto de vista, se podría argumentar que la gran discusión política en la Argentina se ha corrido de los péndulos entre autoritarismos y democracia, al tipo y calidad de la democracia que estamos construyendo. En este contexto es que se propone pensar, tres tensiones o problemas de gobierno que afectan el diseño e implementación de políticas públicas y la gestión estatal.
1. La tensión oficialismo y oposición
La primera tensión es reconocida y tiende a generalizarse como preocupación en períodos electorales: ¿habrá continuidad de las políticas?, ¿podrá gobernar quien resulta electoralmente victorioso? Detrás de esta tensión entre oficialismo y oposición está la obvia preocupación sobre si es posible gobernar cuando un Ejecutivo se encuentra enfrentado a un Congreso en manos de un partido opositor. Por otra parte, otro aspecto de la tensión oficialismo/oposición está constituido por la incertidumbre sobre si la decisión gubernamental de hoy será mantenida por quien esté gobernando mañana. En síntesis, al hablar de la tensión oficialismo/oposición nos referimos tanto a la que se da entre el partido mayoritario a cargo del Ejecutivo y una minoría (quizás a cargo de una de las Cámaras del Legislativo), como a la tensión entre diversos oficialismos en términos intertemporales. Nos interesan los dos aspectos de la tensión, porque la calidad, eficiencia y eficacia de las políticas públicas, no se juegan sólo en la decisión de llevarlas adelante (el éxito en aprobar una ley por ejemplo), sino también se juegan en el horizonte temporal en el que despliegan su implementación e impacto (horizonte que muchas veces implica un largo plazo que incorpora varias elecciones y, por ende, la legítima y deseable posibilidad de alternancia partidaria en el control gubernamental).
Las “políticas de Estado”, también buscan identificar prioridades o temáticas que se desea o necesita aislar de la lucha partidaria a través de la construcción de consensos entre oficialismos y oposiciones.
Ciertos temas, como los de política exterior, tienden a ser reconocidos como que deberían ser objeto de políticas de Estado. Al debatir, por ejemplo, si es o no necesario constituir en política de Estado también una estrategia de combate a la pobreza, lo que los políticos se preguntan es si las particulares características de un problema demandan un accionar público con una consistencia de largo plazo que sólo puede resultar de un acuerdo entre los gobernantes de hoy y los potenciales gobernantes de mañana.
Las políticas de Estado buscan reducir la incertidumbre propia de la intertemporalidad que es ineludible en la implementación de políticas. Se reduce la incertidumbre y aumenta la eficacia (Capacidad de lograr el efecto que se desea o se espera) y eficiencia (Capacidad de disponer de alguien o de algo para conseguir un efecto determinado)  de las políticas públicas a través de acuerdos entre los que hoy son mayoría y minoría y que, en términos intertemporales, en realidad constituyen dos mayorías distintas (la que gobierna hoy y la que gobernará mañana). Si las distintas mayorías que gobiernan en distintos momentos, ajustan sus expectativas, coordinan sus preferencias y encuentran un punto donde, se identifica un curso de acción de mínimo acuerdo y suficientemente eficiente como para alcanzar objetivos definidos como prioritarios, tenemos “políticas de Estado”.
2. La tensión Ejecutivo-Congreso
La segunda tensión tiene que ver con la relación Ejecutivo-Congreso, pero no pensada como una tensión entre oficialismo/oposición, sino pensada como una tensión ya sea entre la Nación e intereses provinciales o entre políticas nacionales y ciertos intereses sociales.
El análisis político, hasta no hace mucho, estuvo teñido de suposiciones determinadas por la forma con que se comenzaron a implementar las reformas estructurales durante el gobierno de Carlos Menem.
Estos estudios, de principios de los años noventa, reflejaron una gran preocupación por la concentración del poder en el Ejecutivo. ¿Cuál es la imagen que se creó con respecto a la democracia argentina? Una democracia con un alto poder concentrado en el Ejecutivo, decretismo, y un Congreso sin peso y que era,  avasallado por el Ejecutivo. Sin embargo, los resultados de la investigación política que se comienzan a apreciar desde mediados de los noventa en adelante, nos muestran un panorama algo distinto. Si bien es verdad que podemos observar este Ejecutivo que concentra poder e intenta concentrarlo aún más, lo que surge es también la imagen de un Congreso que tiene capacidad de vetar propuestas del Ejecutivo, y no con respecto a temas menores.
Se observan, en general, dos tipos distintos de capacidad de veto por parte del Congreso a iniciativas del Ejecutivo. En primer lugar, capacidad de veto por parte de actores sociales que tienen representantes en el Congreso, por ejemplo los sindicatos, y que establecen implícitamente alianzas con fuerzas opositoras. Lo importante, es que las alianzas se fueron estableciendo sin seguir una lógica partidaria, sino respondiendo a una lógica ligada con distintos intereses sociales. En segundo lugar, encontramos alianzas que siguen una lógica estrictamente regional. Fueron reiteradas las ocasiones en las que el Ejecutivo encontró sus estrategias frustradas a partir de coaliciones que se dieron entre distintas regiones, coaliciones que se constituyeron más allá de las identidades partidarias. Por ejemplo, importantes políticas propuestas por la Secretaría de Agricultura de la Nación se vieron frustradas durante el gobierno de Menem, por una activa alianza del conjunto de provincias tabacaleras con el grupo de provincias laneras, confrontando en bloque las iniciativas de política tabacalera y lanera del Estado nacional.
A partir de estas observaciones, encontramos que la estabilidad democrática permite al Congreso constituirse en un espacio de aprendizaje donde los representantes sectoriales y provinciales comienzan a comprender cómo utilizar más eficientemente los recursos de poder que les brinda el parlamento. El resultado son intercambios donde representantes de regiones, más que de partidos, concretan coaliciones con otros representantes de intereses regionales, en detrimento de políticas propuestas por el poder nacional, el Poder Ejecutivo.
En estos procesos el Ejecutivo termina aprendiendo que tiene que negociar y hacer importantes variaciones en sus propuestas originales si efectivamente quiere alguna ley aprobada.
A esta altura del proceso democrático argentino, estamos en condiciones de afirmar que si la presidencia tiene alto poder en la Argentina, esto no quiere decir que el Congreso no haya pesado en la última década y media. El Congreso ha mostrado la capacidad de redefinir importantes estrategias diseñadas por el Ejecutivo. Lo que hoy sabemos es que el Congreso Argentino tuvo y tiene mucho más peso.
Como institución de la democracia, el Congreso tuvo peso, y mayor al que suponíamos inicialmente, en la elaboración y veto de importantes políticas para el Ejecutivo. Es más, una parte significativa de este peso despliega un accionar que no sólo no responde a una lógica de alianzas y confrontaciones entre oficialismo y oposición, sino que la contradice.

3. Tensiones dentro del Poder Ejecutivo
La tercera tensión tiene que ver con los choques, discrepancias, competencia y hasta contradicciones dentro del propio Poder Ejecutivo.
Estos conflictos o desajustes reconocen causas que son propias e ineludibles en toda estructura estatal. Sin embargo, en el caso argentino, las dimensiones del problema permiten preguntarse si el Ejecutivo es un poder desarticulado. Cada Ministerio cubre, por definición, temáticas que se resuelven en el marco de legislaciones distintas, por lo que actúa en un contexto de reglas de juego distintas. Cada Ministerio, además, opera en un espacio donde participan actores distintos.
Muchas veces los Ministerios implican especializaciones temáticas en tensión (en una situación de déficit fiscal, Economía versus las áreas sociales).
Por un lado, entendemos que cada Ministerio se maneja en un contexto de juego político distinto (diversas prioridades, distintas reglas rectoras y de resolución de conflictos, diversos actores, diversas opciones). Por otro lado, sabemos que los Ministerios son recursos de poder que se distribuyen entre los distintos grupos que participan del partido o la coalición gobernante. La combinación de estos dos elementos nos explica las razones por las que la experiencia de la democracia argentina nos muestra un altísimo nivel no ya de descoordinación entre las áreas del Ejecutivo, sino muchas veces tensiones que van desde la abierta competencia al conflicto.

4. Las tres tensiones como un juego de juegos
Pensar la capacidad o los problemas que enfrenta el Estado Argentino y los gobiernos democráticos, más allá de su signo partidario, es pensar estas complicaciones como tensiones que esconden tres distintos juegos, tres problemas de acción colectiva. Oficialismo/oposición por un lado es el más reconocido, es el que se propone resolver con políticas de estado cuyo objetivo es superar las tensiones partidarias a través de la generación de consensos sobre metas y cursos de acción de largo plazo. El problema se complica cuando reconocemos que la tensión Nación-intereses sectoriales y Nación-intereses regionales expresados en el Congreso, así como las
tensiones características del propio Ejecutivo, son tensiones que no responden a una lógica de lucha política entre partidos. En consecuencia, estas dos últimas son tensiones no resolubles desde los acuerdos interpartidarios que apuntan a políticas de Estado sino desde reformas institucionales que reflejen acuerdos entre actores e intereses intrapartidarios, extrapartidarios, nacionales y regionales.  Las tensiones, estos tres problemas de acción colectiva están, lo que se llama en Teoría de los Juegos, anidados, interactúan, están interconectados. Los actores y gobiernos coparticipan en los tres juegos simultáneamente. ¿Cuál es el riesgo que enfrentan, entonces, reformas que apunten a fortalecer la capacidad de diseño e implementación de políticas públicas en la Argentina? El riesgo es no reconocer la relevancia de la segunda y tercera tensión, y de forma algo simplista, suponer que resolviendo la tensión Oficialismo/oposición se tendrá un gran impacto sobre la gestión gubernamental.
En definitiva, el riesgo es avanzar en la resolución del problema ligado a una de estas tensiones y, sin embargo, a poco de caminar sorprenderse al constatar que las otras áreas de tensión siguen frustrando la capacidad de gestión eficiente por parte del Estado. ¿Cuál es el gran desafío? Poder alcanzar un nivel de coordinación, hasta de recomposición de poder estatal nacional, que asegure una generación de políticas y gestión pública de mayor eficiencia. En algún sentido, se habla de recomponer la capacidad de gestión estatal sin que esto redunde en autoritarismo. La democracia argentina en este contexto de altísima estabilidad, lo que hoy tiene en
juego es una recomposición institucional que la pueda volver más eficiente y legítima. Y esto depende de una reforma institucional que reconozca la especificidad e interacción de estos distintos tipos de tensiones.

5. Una reflexión final
La reforma política hoy planteada se focaliza en gran parte en la dinámica partidario-electoral. Si bien esto es correcto y deseable, suena incompleta si no se articulan las acciones sobre los sistemas partidario y electoral con la dinámica de los poderes de gobierno en los que, a la larga, los partidos despliegan su capacidad de representación y gobierno. Como ya se dijo más arriba, partidos, elecciones y poderes de gobierno son piezas de una misma estructura que actúa, primero seleccionando representantes/decisores, segundo, tomando decisiones públicas y, tercero, implementándolas. Por ello es que la reforma política debe pensar también la dinámica interna del Ejecutivo y la del Legislativo, así como los mecanismos de articulación entre estos poderes. La dirección de la reforma debe incorporar, sin duda, futuras acciones tendientes a: 1) mejorar los mecanismos de evaluación y negociación que permitan diferenciar las temáticas resolubles por medio de la competencia política de aquellas que demandan políticas de Estado; 2) mejorar la capacidad de trabajo intersectorial dentro del Ejecutivo (coordinación y acción conjunta interministerial más que competencia); 3) una mayor especialización, como consecuencia de una mayor estabilidad, de los representantes en el Congreso; 4) fortalecer la capacidad del Estado nacional frente a intereses sociales y regionales.